Opinión

Una Caja fuera de la ley

domingo, 14 de abril de 2013

Que Caja Navarra haya acabado como ha acabado, extinguiéndose como entidad financiera y con confusas explicaciones sobre quién tomaba las decisiones y quién debía controlar su actuación, probablemente tenga algo que ver con la poco conocida historia del régimen jurídico de las Cajas de ahorro en Navarra. Su principal peculiaridad deriva del Amejoramiento del Fuero que atribuye a la Comunidad Foral, en su art. 56.1.f), sin perjuicio de las normas básicas estatales competencia exclusiva en materia de "Cajas de Ahorro, sin perjuicio del régimen especial de Convenios en esta materia". En realidad, este régimen de convenios aparece mencionado por primera vez en esta norma, nunca había tenido una definición ni regulación definida ni habían existido tales convenios en cuanto actos o documentos singulares.

 

Originalmente Navarra no tenía competencias específicas sobre Cajas de ahorros, no existían en tiempos del antiguo Reino ni cuando se aprueba la Ley Paccionada de 1841. La Caja de Ahorros Municipal de Pamplona se crea en 1872, como todas las de la época, conforme al Real Decreto de 29 de junio de 1853 que disponía que los gobernadores civiles y ayuntamientos las promovieran en todas las capitales de provincia. Toda la normativa sectorial posterior no hace ninguna exclusión en cuanto a su aplicación en Navarra ni ninguna reserva de competencias a la Diputación Foral. Cierto que esta, como en tantas otras materias no contempladas en la Ley Paccionada de 1841 y amparándose en lo indeterminado del contenido del régimen foral, trató de eludir la aplicación de la legislación y los controles por la Administración estatal. Pero era una actitud defensiva sin soporte normativo. Una Orden ministerial de 4 de noviembre de 1949 (BOE nº 332, de 28 noviembre de 1949) tuvo que declarar expresamente que las dos Cajas navarras estaban obligadas por una ley sobre crédito agrícola exactamente igual que las demás, que no eran servicios provinciales o municipales sino establecimientos bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo "sin que sufran merma alguna las prerrogativas forales por la vigencia del Estatuto [de Cajas de Ahorros] de 14 de marzo de 1933 en todo el territorio de la nación, según expresamente se determina en su disposición final". Concluía, por tanto, que "las Cajas de Ahorro Municipal y Provincial de Navarra y Álava vienen obligadas al fiel y exacto cumplimiento de los preceptos establecidos en la Ley de 17 de julio de 1946, al Decreto de 14 de marzo de 1933 y a cuantas disposiciones se han dictado en materia de ahorro tanto por este Departamento como por el Gobierno de la Nación".

 

El régimen de convenio bautizado como tal en 1982 alude a una mera práctica iniciada después de la fundación de la Caja de Ahorros de Navarra en 1921 de que sus Estatutos eran aprobados por la Diputación Foral de Navarra previo acuerdo con el Ministerio competente (primero el de Trabajo, luego el de Hacienda) incluyendo una disposición en el sentido de que su reforma solo podría ser efectuada por acuerdo entre ambos organismos. Se hacía así una excepción a lo regulado con carácter general en cuanto a que a partir de 1926 la aprobación e inscripción de los estatutos de las Cajas de Ahorros correspondía al Ministerio, excepción que se justificaba de forma vaga y genérica en base al régimen foral. Pero la Caja de Ahorros de Navarra se constituyó desde el principio conforme a la normativa general y, así, mediante Orden ministerial de 21 de diciembre de 1934 (Gaceta de Madrid nº 2, de 2 de enero de 1935), tras la correspondiente inspección se procede a su inscripción en el Registro especial de Cajas Generales de Ahorro Popular regulado en su Estatuto aprobado por Decreto de 14 de marzo de 1933.

 

En desarrollo de la competencia atribuida por primera vez por el Amejoramiento del Fuero, se aprueba la Ley Foral 7/1987, de 21 de abril, de Órganos rectores de las Cajas de Ahorro de Navarra, aunque en su disposición adicional se establece que "lo dispuesto en esta Ley Foral no afectará a los convenios existentes en esta materia, ni a su modificación". Convenios que se limitaban, como queda dicho, únicamente al procedimiento de aprobación de los Estatutos de la Caja de Ahorros de Navarra, no a todo su régimen jurídico. Pero a partir de esa época se hace una interpretación extensiva y abusiva de esas disposiciones:

 

a) La disposición adicional tercera del Amejoramiento del Fuero hace a la Comunidad Foral sucesora en todos sus derechos y obligaciones de la antigua Diputación Foral. A falta de ninguna norma que regule el particular régimen "de convenios" el Gobierno de Navarra, que no es la Comunidad Foral sino solo una de sus instituciones, se atribuye de facto el protectorado público de Caja Navarra dejando fuera de juego a cualquier otra institución, en particular, al Parlamento de Navarra.

 

b) Aunque tampoco ninguna norma establece excepción alguna al respecto, de facto no se da aplicación a lo que dispone el art. 26 del Amejoramiento del Fuero en cuanto a que los convenios del Gobierno de Navarra con el Estado necesitan autorización previa del Parlamento.

 

c) Y no es sólo que se mantengan los convenios entre el Ministerio y la Diputación Foral sobre el procedimiento de aprobación de los Estatutos; es que, aunque no esté contemplado expresamente en el Amejoramiento, se excluye la aplicación de toda la legislación -estatal o foral- sobre Cajas de ahorros a la Caja de Ahorros de Navarra (y también a la Caja de Ahorros Municipal de Pamplona cuando queda absorbida). El "sin perjuicio" se interpreta como "en su lugar". Ello supone, de hecho, un desapoderamiento del Parlamento de Navarra y de las Cortes Generales que no regulan el régimen aplicable a Caja Navarra, configurándose una insólita competencia exclusiva de Navarra de la que desaparece la potestad legislativa; ambos ejecutivos, central y foral, aprueban el "convenio" en virtud de una atípica y exorbitante potestad cuasi legislativa que ejercen al margen de las instituciones parlamentarias.

 

Sorprendentemente, esa insólita teoría propugnada y aplicada por el Gobierno de Navarra, que le permite eludir cualquier control sobre su gestión en la Caja, es asumida por la Sentencia nº 205/2003, de 26 de febrero, del TSJ de Navarra, que resuelve un recurso de LAB y Euskal Herritarrok contra la aprobación de los Estatutos de la Caja unificada: "Se entiende a la vista de los antecedentes históricos anteriores a la LORAFNA, aprobada el 10-agosto de 1982 que, la Comunidad Foral de Navarra, ejercía plena competencia sobre las Cajas de Ahorros a través de un sistema de convenios en aquellos casos de cajas de ahorros acogidas a dicho régimen especial" y que "habría por tanto dos clases de Cajas de ahorros en Navarra: unas las sometidas a la competencia exclusiva de Navarra por disposición del artículo 56-1º F) de la LORAFNA y a las que les sería de aplicación la legislación básica del Estado en la materia, así como la legislación Foral. Por otro lado cajas de ahorro sometidas al régimen especial de «convenio»; en éstas, sus estatutos deben ser aprobados de forma pactada y consensuada entre el Estado y Navarra con intervención del Ministerio de Hacienda y el Banco de España; éstas no estarían sujetas a tales normas".

 

Con arreglo a tal tesis, con muy escaso fundamento histórico pero bendecida judicialmente, tanto el Gobierno de Navarra como el Banco de España parece que han considerado que tampoco había que aplicar la normativa sobre inspección y control de las Cajas de ahorros a Caja Navarra, que ha sido, en la práctica una caja fuera de la ley y fuera de control. El resultado, a la vista. Unos por otros, la casa sin barrer.

 

La magistrada titular del Juzgado de Instrucción nº 3 de Pamplona, que tramita actualmente la denuncia por el asunto de las dietas de ciertos órganos de Caja Navarra, se ha tomado la molestia de leerse la legislación vigente. Entre otras normas ha contemplado el Decreto Foral 244/1992, de 29 de junio, que aplica la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1988, de 22 de marzo, en cuanto a delimitación competencial sobre las Cajas: al Estado corresponden las bases de la ordenación del crédito y de la coordinación de la planificación general de la actividad económica "y en especial las relativas a la política monetaria, financiera y de solvencia y seguridad" (lo que se bautizó en los Estatutos de Caja Navarra como "alta inspección"), a las comunidades autónomas el resto de las funciones. El art. 12 del Decreto Foral dispone que "sin perjuicio de las facultades del Banco de España en esta materia, el Departamento de Economía y Hacienda ejercerá las funciones disciplinaria, de inspección y sancionadora de las Cajas de Ahorros que operan en el ámbito de la Comunidad Foral". Parece que la juez, en mi opinión acertadamente, no encuentra motivo para suponer que a Caja Navarra no hubiera que aplicarle toda la normativa sobre Cajas, de ahí su acusación a algunos responsables o ex responsables del Gobierno de Navarra de haberla incumplido no haciendo las inspecciones correspondientes. Acusación que el tiempo dirá qué recorrido tiene en los órganos judiciales que hayan de decidir. Lástima, en todo caso, que este debate llegue cuando apenas quede ya Caja que inspeccionar.

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